碳动态

详解国家碳交易管理办法 具体细则将陆续推出

发表时间: 2014-12-25

在七个地方碳交易试点陆续启动一年半后,适用于全国碳市场建设的国家碳交易管理办法终于出台。

12日,国家发改委应对气候变化司网站挂出《碳排放权交易管理暂行办法》(下称“管理办法”),正式发布国家层面碳市场建设政策。     

根据落款为12月10日的国家发展和改革委员会令(第17号),为推动建立全国碳排放权交易市场,国家发改委组织起草了《碳排放权交易管理暂行办法》,自发布之日起30日后施行。     

此前,中央已将碳排放权交易明确列入今年的中央经济体制改革重点任务。这份年底发布的管理办法既符合了中央改革小组的时间要求,也呼应着利马气候变化会议上中方展现的决心和行动。     

从内容上看,本次出台的管理办法主要为框架性文件,明确了全国碳市场建立的主要思路和管理体系。而具体的操作细则,则有待配套文件进一步细化。     

“这份管理办法起草、修改了将近一年,已经记不清修改了多少次,”负责牵头起草管理办法的清华大学教授段茂盛说,“每次开座谈会都会收到很多意见,包括征求意见稿发出后也收集了各方意见,我们对每条意见都进行了讨论,合理的加以吸收采纳,最终形成了这个版本。”     

据多位知情人士介绍,目前的管理办法已先以发改委令的形式出台,而争取通过国务院令出台的流程也在进行中。同时,包括总量设计、遵约机制、第三方管理等各方面的相关细则制定工作都已展开,后续仍会有征集意见的过程。     

根据国家发改委规划,在2014年底发布全国碳市场管理办法后,2015年将为准备阶段,完善法律法规、技术标准和基础设施建设。而全国碳市场拟于2016-2020年间全面启动实施和完善。     

配额分配给予地方灵活性     

在至为重要的配额分配上,管理办法体现了“中央统一制定标准和方案、地方负责具体实施而拥有一定灵活性”的思路。     

根据管理办法第二章相关规定,国务院碳交易主管部门(即国家发改委)将负责重点排放单位标准的确定和最终名单的确认、确定国家以及各省、自治区和直辖市的排放配额总量、预留配额的数量、配额免费分配方法和标准。     

即在全国市场中,国家主管部门将负责从企业纳入门槛的制定到配额总量及具体分配方式的全盘设计。     

而在按照国家方法进行企业纳入和配额分配时,地方也拥有了较大的自主权和灵活度。     

管理办法规定,重点排放单位(即纳入企业)名单由省级碳交易主管部门提出并上报,省级碳交易主管部门依据国家标准提出本行政区域内重点排放单位的免费分配配额数量,同时各省、自治区、直辖市结合本地实际,可制定并执行比全国统一的配额免费分配方法和标准更加严格的分配方法和标准。     

由于国内各省经济发展水平不均,节能减排潜力和难度差异较大,这样的分配方式有利于地方根据实际情况合理制定分配方法,优化地区内配额分配,促进实现减排目标。     

同时,管理办法还规定各地方配额总量发放后剩余部分,可由省级碳交易主管部门用于有偿分配。有偿分配所取得的收益,用于促进地方减碳以及相关的能力建设。     

这一设置有利于鼓励地区积极建设碳市场,提高减排目标。     

“通过给予地方一定灵活性,在国家目标实现的前提下,地方如果能更进一步进行减排,是值得鼓励的,”段茂盛说,“同时地方也更了解本地企业的实际情况,从各行业情况考虑也不会一味扩大拍卖规模,对企业来说,还是应该看做节能减排、进行技术改造的机遇。”     

根据管理办法,配额分配在初期将以免费分配为主,适时引入有偿分配,并逐步提高有偿分配的比例。国家发改委将根据不同行业的具体情况,参考相关行业主管部门的意见,确定统一的配额免费分配方法和标准。     

不过,在企业最为关注的纳入范围上,管理方法尚未进行明确,仅表示将适时公布碳排放权交易纳入的温室气体种类、行业范围和重点排放单位确定标准。     

据21世纪经济报道记者了解,将来全国碳市场的初期纳入范围很有可能是“抓大放小”,主要为高耗能高排放行业,目前部分试点纳入的一些服务型行业则可能不会包括。     

在这一问题上,管理办法同样给了各试点一定的自主权,规定省级碳交易主管部门可适当扩大碳排放权交易的行业覆盖范围,增加纳入碳排放权交易的重点排放单位。     

这一规定满足了现在正在进行的七个碳交易试点的政策延续性需要。意味着对于目前各试点纳入企业而言,即使最终不在国家首批划入的控制排放企业范围内,也很有可能在按照试点所划范围继续被纳入碳交易系统,因此应及早做好相应准备。     

交易平台将由国家指定     

不同于7个试点市场各自交易的现状,全国市场的交易场所和方式将更为统一。     

管理办法规定,国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构并对其业务实施监督。具体交易规则由交易机构负责制定,并报国务院碳交易主管部门备案。     

市场初期的交易产品为排放配额和国家核证自愿减排量(CCER),适时增加其他交易产品。交易原则上应在国务院碳交易主管部门确定的交易机构内进行。     

中创碳投总经理唐人虎对21世纪经济报道表示,国家指定平台数量有限,或可成立分中心。如果地方政府参与过多,有可能会出现局部平台交易的局限性,有些地方可能只愿意在本地交易,这是统一碳市未来设计中要避免的。     

同时,国务院碳交易主管部门将建立碳排放权交易市场调节机制,维护市场稳定。     

管理办法规定,国务院碳交易主管部门负责建立和管理碳排放权交易注册登记系统(以下称注册登记系统),国家确定的交易机构的交易系统应与注册登记系统连接,实现数据交换,确保交易信息能及时反映到注册登记系统中。     

据21世纪经济报道记者了解,目前的注册登记系统包括配额和CCER两个合规工具的注册登记,分别用于记录排放配额和CCER的持有、转移、清缴、注销等相关信息。     

考虑用户的权限差异,注册登记系统为国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门、重点排放单位、交易机构和其他市场参与方等设立具有不同功能的账户。     

唐人虎对21世纪经济报道表示,在年底国家注册登记系统与7个试点连接之时,国家注册登记系统将开放CCER的注册登记功能。而注册登记系统中的信息将是判断排放配额及CCER归属的最终依据。     

同时,管理办法规定重点排放单位以及符合要求的机构和个人均可参与碳排放权交易。     

因此虽然目前7个试点中,北京和上海尚未对个人投资者开放,但全国统一碳市已经为个人投资者留出了入场通道。     

唐人虎对21世纪经济报道指出,个人投资者原则上可以参与全国碳市,但也要看技术层面能否实现。     

同时,在此前的管理办法征求意见稿中,设置了一个“交易期”概念,类似欧盟市场的不同阶段,各交易期规则将会有所区别。但最终公布稿中删去了相关内容,将有待相关细则进一步明确。     

统一全国“度量衡”     

一致的、准确的、可靠的数据是全国市场交易的基础。当前,7个碳排放权交易市场在碳核算和核查方面,存在技术、操作层面的区域性差异,认可的核查机构清单也不尽相同,使得市场间连接难度巨大。     

而管理办法则对“度量衡”进行了统一。管理办法规定,重点排放单位应根据国家标准或国务院碳交易主管部门公布的企业温室气体排放核算与报告指南,制定排放监测计划,每年编制其上一年度的温室气体排放报告。     

目前,国家发改委已印发发电、电网、钢铁、化工、电解铝、镁冶炼、平板玻璃、水泥、陶瓷、民航等首批10个行业的《企业温室气体排放核算与报告指南》。     

按照国家发改委此前计划,今年年底将印发第二批核算和报告指南,包括采矿、交通、机械电子设备、食品饮料烟草、建筑、有色金属、造纸、其他工业(通用)等8个行业。     

这些行业标准将成为全国碳市中的控排企业碳排放量化的标尺,同时,也为全国市场可能纳入的行业提供了参考。     

在试点期间,虽然试点发布的核算和报告指南仍然有效,但也需探索如何向国家标准或报告指南过渡,并评估对控排企业的潜在影响。     

为保障数据的准确性和可靠性,管理办法指出,国家发改委将适时公布推荐的核查机构清单,核查机构应按照公布的核查指南开展碳排放核查工作。     

此外,管理办法还要求,省级碳交易主管部门对部分重点排放单位的排放报告与核查报告进行复查,复查的相关费用由同级财政予以安排。     

要求复查的重点排放单位包括:国务院碳交易主管部门要求复查的重点排放单位;核查报告显示排放情况存在问题的重点排放单位;除上述规定以外,一定比例的重点排放单位。     

目前国家发改委尚未印发企业温室气体排放核查指南,也未发布核查机构认证的相关标准或资质要求。关于未来全国市场MRV的具体操作细节如监测计划制定、碳核算、核查、复查的时间节点,控排企业的复查比例及相关要求等,还有待在后续配套细则中明确。     

借鉴试点经验以信用体系约束企业     

相比面向各相关部委及地方发改委的征求意见稿,最终出台的管理办法在企业违约约束上表述较为模糊。     

根据目前的规则,仅规定对于各类违约及违规行为,由所在省、自治区、直辖市的省级碳交易主管部门依法给予行政处罚,但未对处罚力度及内容进行明确。     

在此前的征求意见稿中,曾包含对企业未履约处以每吨300元罚款的、逾期每日加处3%的内容。据21世纪经济报道记者了解,在此前征求意见过程中中,有专家对此内容提出了建议,表示可以参照试点方式按照市场价格进行罚款。     

最终的遵约机制如何,还有待后续细则出台。但可以预期的是,未来的全国碳市将对企业遵约产生较强约束。     

值得关注的是,管理办法规定,国务院碳交易主管部门和省级碳交易主管部门应建立重点排放单位、核查机构、交易机构和其它从业单位和人员参加碳排放交易的相关行为信用记录,并纳入相关的信用管理体系。     

对于严重违法失信的碳排放权交易的参与机构和人员,国务院碳交易主管部门建立“黑名单”并依法予以曝光。     

同时,对于违反规定而被处罚的重点排放单位,省级碳交易主管部门应向工商、税务、金融等部门通报有关情况,并予以公告。     

这一设置,从信用体系的角度对控排企业进行了全面约束,从国家层面和省级层面分别出发,力度较大。     

“纳入信用体系这一设置也配合了国家今年出台的《社会信用体系建设规划纲要》,信用约束对于一些大企业来说力度可能更强。”段茂盛说,纳入信用机制的设计也参考了今年试点的履约情况,其中上海虽然惩罚措施相对其他试点居中,但履约率却达到了100%,其中信用体系的作用就值得借鉴。

(来源:水晶碳)

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